Autotutela edilizia e demolizione penale: TAR Campania n. 3321/2026
Con la sentenza n. 3321 depositata il 25 maggio 2026, la Sezione Ottava del TAR Campania ha riaffermato un principio cardine in materia di repressione degli abusi edilizi: il procedimento amministrativo di sanatoria è autonomo rispetto alle valutazioni del giudice penale, e il Comune non può limitarsi a recepire passivamente le statuizioni di quest'ultimo per esercitare l'autotutela su un permesso di costruire già rilasciato.
La pronuncia, che annulla i provvedimenti adottati dal Comune di Cesa (CE), offre l'occasione per ribadire i confini dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e la centralità della motivazione nei provvedimenti di secondo grado, soprattutto quando incidono su posizioni di legittimo affidamento consolidate.
Il caso esaminato dal TAR Campania
Il Comune di Cesa aveva annullato in autotutela due titoli edilizi — un permesso di costruire del 2005 e un successivo permesso di costruire in sanatoria del 2020 (rilasciato ex art. 36 D.P.R. 380/2001 e L.R. Campania n. 19/2009) — disponendo poi l'ordinanza di demolizione delle opere.
L'iniziativa scaturiva da una richiesta della Procura di Santa Maria Capua Vetere (luglio 2024), che sollecitava la verifica dell'effettiva esecuzione di una demolizione disposta con sentenza penale del 2002 a carico del dante causa dei ricorrenti. Su tali presupposti, l'Amministrazione aveva ritenuto illegittimi i titoli, sull'assunto che il privato avrebbe dovuto previamente ottemperare alla demolizione comunale del 2000 o attivare un incidente di esecuzione per sospendere l'ordine penale.
Il TAR ha integralmente accolto il ricorso, annullando sia i provvedimenti di autotutela sia la conseguente ordinanza demolitoria, e condannando il Comune alle spese di giudizio.
I quattro principi cardine
Autotutela edilizia e ordine di demolizione penale
Autonomia dei procedimenti
La sanatoria amministrativa è autonoma dal procedimento penale: è il giudice penale, in esecuzione, a dover valutare gli atti comunali successivi.
Nessuna autotutela «doverosa»
Il giudicato penale non vincola la P.A. all'autotutela: il mero contrasto con l'ordine demolitorio non basta ex se.
Requisiti art. 21-nonies
Cumulativi: illegittimità originaria, interesse pubblico concreto e attuale, ponderazione dell'affidamento, termine ragionevole.
Comma 2-bis: tassatività
Oltre i 12 mesi l'autotutela è facoltativa e ammessa solo per falsa rappresentazione costituente reato accertato in giudicato.
Lo schema decisorio
GIUDICE PENALE
Ordine di demolizione in sentenza
COMUNE (P.A.)
Istruttoria autonoma ex art. 21-nonies
TAR / CDS
Sindacato di legittimità sull'atto comunale
Ciascuna autorità nel proprio ambito: nessuna automatica trasposizione del giudicato penale sul piano amministrativo.
Fonte: T.A.R. Campania — Napoli, Sez. VIII, sent. 25/05/2026 n. 3321
L'autonomia tra procedimento penale e amministrativo di sanatoria
Anche in presenza di una sentenza penale di condanna per abuso edilizio e di un contestuale ordine di demolizione ex art. 31, comma 9, D.P.R. 380/2001, l'Autorità comunale conserva piena autonomia valutativa nell'esercizio dei propri poteri di sanatoria e, simmetricamente, di autotutela.
È l'Autorità penale, nel portare ad esecuzione l'ordine demolitorio, a dover valutare i provvedimenti medio tempore assunti dal Comune, e non viceversa. Non può dunque configurarsi alcuna autotutela "doverosa" a fronte del giudicato penale: opinare diversamente significherebbe consentire uno sconfinamento della giurisdizione ordinaria nelle prerogative amministrative e in quelle del giudice amministrativo.
Il mero contrasto tra un provvedimento amministrativo — addirittura successivo alla sentenza penale — e l'ordine di demolizione penale non è ex se sufficiente a legittimare l'annullamento in autotutela del titolo edilizio.
I presupposti dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies
Anche in materia edilizia l'autotutela decisoria è attratta nell'alveo dell'art. 21-nonies l. 241/1990, che impone una valutazione discrezionale ben strutturata, esplicitata in motivazione. In linea con il consolidato orientamento del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2022, n. 10186; 23 agosto 2021, n. 6016), il TAR individua quattro presupposti cumulativi:
- originaria illegittimità del provvedimento da rimuovere;
- interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, diverso e ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità violata;
- ponderazione delle posizioni soggettive consolidate, con particolare riguardo al legittimo affidamento;
- esercizio del potere entro un termine ragionevole, da valutarsi con maggior rigore quando il privato abbia realizzato il progetto sulla base del titolo poi messo in discussione.
Nel caso esaminato, il provvedimento del Comune di Cesa risultava motivato sul solo presunto contrasto con il giudicato penale, senza riferimento alle ragioni di interesse pubblico ulteriori né considerazione degli interessi dei privati: motivazione manifestamente insufficiente.
Il comma 2-bis: l'autotutela oltre il termine di dodici mesi
Il comma 2-bis dell'art. 21-nonies consente di annullare provvedimenti favorevoli anche oltre i dodici mesi, ma solo in presenza di "false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive (...) false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato".
Il TAR, in continuità con Cons. Stato n. 9415/2023, ribadisce due principi: la disposizione attribuisce una facoltà, non un obbligo; fuori dai casi tassativi di falsità documentale costituente reato accertato in giudicato, l'autotutela tardiva è illegittima.
Nel caso esaminato nessuna falsa rappresentazione era stata accertata: per il PdC del 2005 il Comune non contestava dichiarazioni mendaci; per il PdC in sanatoria del 2020, l'opera risultava realizzata nel 2010 — quando la L.R. 19/2009 era già vigente.
L'illegittimità derivata dell'ordinanza di demolizione
Caduto il presupposto giuridico — l'annullamento dei titoli edilizi — viene meno automaticamente anche la successiva ordinanza di demolizione, travolta per illegittimità derivata. Si tratta di un corollario logico-giuridico costante in materia: ogni atto sanzionatorio fondato esclusivamente su un provvedimento presupposto a propria volta illegittimo è destinato all'annullamento in via consequenziale.
Implicazioni operative
Per il privato. L'affidamento maturato sul titolo edilizio — specie se confermato da successivi provvedimenti sul medesimo immobile — è posizione meritevole di tutela rafforzata e impone alla P.A. un onere motivazionale stringente.
Per la P.A. L'autotutela di un titolo edilizio richiede una propria, autonoma istruttoria: non basta recepire le statuizioni del giudice penale, occorre individuare l'interesse pubblico concreto e attuale e ponderare l'affidamento del privato.
Per il giudice penale. In fase esecutiva dell'ordine demolitorio, deve valutare gli eventuali provvedimenti amministrativi medio tempore intervenuti.
Domande frequenti
Il giudicato penale di condanna per abuso edilizio obbliga il Comune ad annullare il permesso di costruire?
No. Secondo il TAR Campania n. 3321/2026, non esiste alcuna forma di autotutela doverosa in capo all'Amministrazione a fronte di un giudicato penale. L'Amministrazione resta libera di esercitare, o non esercitare, il proprio potere di annullamento d'ufficio, sempre nel rispetto dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
Quando si può annullare in autotutela un permesso di costruire oltre i 12 mesi?
Solo quando ricorrano i presupposti tassativi del comma 2-bis dell'art. 21-nonies: false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci costituenti reato, accertate con sentenza penale passata in giudicato. Anche in questi casi l'annullamento resta una facoltà discrezionale, mai un obbligo.
È sufficiente il contrasto tra titolo edilizio e ordine di demolizione penale per giustificare l'autotutela?
No. Il mero contrasto non è di per sé sufficiente. L'Amministrazione deve compiere una propria autonoma istruttoria, individuare un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del titolo (ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità) e ponderare le posizioni di legittimo affidamento dei privati.
Riferimenti: T.A.R. Campania — Napoli, Sez. VIII, sent. 25 maggio 2026, n. 3321 (Pres. Corciulo, Est. Fontana); Cons. Stato, sez. VI, nn. 10186/2022, 6016/2021 e 9415/2023; art. 21-nonies l. 241/1990; artt. 31, co. 9, e 36 D.P.R. 380/2001; L.R. Campania 19/2009.
Il presente contributo ha finalità informative e non sostituisce la consulenza legale personalizzata. Per casi concreti si consiglia di rivolgersi a un avvocato.
